Nicolas Douay

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L’article de Nicolas Douay au format PDF

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Le territoire hongkongais est fortement marqué par son exiguïté, s’étendant sur une surface de seulement 1 100 km2 dont à peine 24 % sont urbanisés¹ . La densité moyenne dans les espaces constructibles est ainsi de 30 000 habitants au km2 et dépasse même les 130 000 habitants au km2 dans le quartier de Mongkok. Dans ce contexte d’hyperdensité, le modèle de gestion territoriale s’appuie sur un marché du logement dual. Le secteur social est d’une part très important et concerne 46 % de la population. D’autre part, le secteur privé se caractérise par une offre foncière rare et onéreuse qui est contrôlée par le gouvernement et développée principalement par quatre grands groupes immobiliers en situation d’oligopole.

La spécificité hongkongaise tient à la proximité entre le gouvernement et les élites économiques qui entretiennent une entente informelle qui vise à maintenir des prix de l’immobilier à haut niveau afin de développer les ressources respectives de ces deux acteurs. Ces échanges s’apparentent à une coalition pour reprendre un terme populaire des sciences politiques. Cette expression de coalition « permet d’abord d’insister sur l’élargissement du spectre des acteurs du gouvernement urbain en y intégrant les acteurs privés et les acteurs non institutionnels. Le recours à ce terme permet aussi d’insister sur la fluidité et la recomposition des processus de gouvernement. Mais en même temps, l’usage du terme coalition témoigne que des mécanismes d’intégration restent d’actualité dans le gouvernement des villes. Certes ce ne sont plus des processus de contrôle mais des coopérations orientées vers la structuration d’une capacité d’action collective opératoire. » (Dormois, 2008, p.13).

Cet élargissement du spectre des acteurs du gouvernement urbain se constate aussi à Hong Kong. Toutefois dans un contexte de néolibéralisme exacerbé, le recours au concept de coalition pour étudier les politiques urbaines hongkongaises correspond plus précisément à une « coalition de croissance », pour reprendre les termes d’Harvey Molotch (1976). Cette coalition de croissance peut se définir comme étant une entente informelle mais stable d’acteurs au sein de laquelle c’est la structuration des intérêts économiques qui polarise l’action publique urbaine en faveur de la croissance. En effet, dans le cas présent les propriétaires fonciers, les acteurs économiques et notamment les promoteurs immobiliers, dont l’activité dépend plus ou moins directement de la croissance économique de la ville, s’entendent et font pression sur les autorités locales pour qu’elles modifient leurs stratégie et leur plan d’urbanisme et mettent en œuvre de grands projets urbains.

Cette approche par les rapports socio-politiques entre acteurs permet d’éclairer les relations de pouvoirs qui sous-tendent la production de logements à Hong Kong. En effet, plutôt que de suivre la « loi du marché » qui procède d’un libre ajustement entre l’offre et la demande, les mécanismes de la production immobilière sont déterminés par le fonctionnement de la coalition qui préfère cultiver une dualité au sein du marché. D’une part, le gouvernement et les grands groupes entretiennent la spéculation foncière et immobilière et orientent la production de logements privés au profit des classes les plus aisées afin de maintenir leurs revenus respectifs. Et d’autre part, alors que les moins nantis connaissent de mauvaises conditions de logement et afin de préserver la stabilité politique, la coalition s’entend pour laisser le gouvernement développer une offre sociale, d’abord locative, puis aussi en accession sociale à la propriété. Il s’agit d’une réponse aux attentes de la classe moyenne qui, après le décollage économique de l’ancienne colonie britannique à partir des années 1960, prend de plus en plus d’importance et cherche à sortir du parc social. À partir de cette période, un dispositif d’aide à l’accession à la propriété, le Home Ownership Scheme (HOS), permet de répondre à cette demande en proposant des logements à prix réduit aux familles aux revenus intermédiaires.

La littérature existante a beaucoup insisté sur le fonctionnement du marché du logement à Hong Kong et sur l’impact des interventions gouvernementales (Yu & Li, 1985 ; Li & Yu, 1990 ; Mo & Ng, 1997 ; La Grange, 1999 ; Lam, 2000 ; Yeung & Wong, 2003 ; Yung, 2008), mais les analyses de la grande complicité entre le gouvernement et la communauté d’affaires, souvent présentée comme étant une « coalition de croissance » (Smart & Lin, 2004 ; Ng, 2008 ; Lee & Tang, 2009 ; Douay, 2011), ont rarement fait le lien avec la production de logements. Nous choisissons donc de nous concentrer sur les logements sociaux ou en accession sociale à la propriété qui concernent, tout de même, un peu moins de la moitié de la population hongkongaise et dont les cycles de production sont le fruit de l’entente au sein de la coalition.

Cette dualisation n’est pas propre à Hong Kong, ni à l’époque contemporaine, comme nous pouvons le constater dans des travaux de référence sur ce sujet en France : « Au fil des époques successives, une répétition marque l’histoire du logement marchandise : c’est à la fois le lancinant problème de l’habitat populaire et celui des difficultés de l’expansion du capitalisme dans le secteur immobilier. Les deux phénomènes sont intimement liés. Ils manifestent une contradiction structurelle à partir de laquelle on peut lire l’évolution des formes de production et de circulation du logement » (Topalov, 1987 : 413). La persistance de la crise du logement et le développement de politiques publiques pour y répondre, comme les programmes d’accession sociale, s’inscrivent donc dans des dynamiques structurelles où différents investissements politiques, économiques et sociaux déterminent les contours du marché du logement et son évolution dans le temps. Nous faisons ainsi l’hypothèse que si le programme Home Ownership Scheme répond en effet à des objectifs sociaux, son caractère réversible (avec sa mise en œuvre en 1978, son arrêt en 2002 à la suite d’une crise financière et immobilière dont le programme est en partie rendu responsable et enfin son retour actuel après l’arrivée d’un nouveau chef de l’exécutif) révèle que son existence est liée aux représentations des acteurs de la coalition de croissance. Ainsi a-t-il été remis en cause et suspendu car les grands groupes de l’immobilier y voyaient un moyen de préserver les capacités d’expansion du capitalisme local.

Dans cette perspective, cet article se propose d’étudier les modalités de la production immobilière à Hong Kong à partir de l’analyse du Home Ownership Scheme. À travers le cas de ce programme, nous entendons mettre au jour les rapports socio-politiques entre acteurs politiques, économiques et sociaux impliqués dans la définition des politiques du logement. Il s’agit notamment de montrer dans quelle mesure le contexte d’une coalition de croissance dominée par les acteurs économiques peut influencer ces modalités de régulation.

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Une gouvernance élitiste

Une « coalition de croissance »

La gouvernance de Hong Kong se caractérise par une grande proximité entre les élites politiques et économiques. L’étude de ces relations peut être éclairée par la théorie des coalitions de croissance (Molotch, 1976) ou encore par celle des régimes urbains²  (Stone, 1989) en avançant l’idée selon laquelle la gouvernance des villes est souvent caractérisée par un arrangement, c’est-à-dire une entente informelle, entre les acteurs publics et privés afin de favoriser la croissance économique. En ce sens, le pouvoir, c’est-à-dire la posture dominante ou la capacité d’agir d’une personne ou d’un groupe, est une production sociale qui résulte d’une coalition d’acteurs publics et privés impliqués dans un système complexe pour renforcer leurs capacités respectives d’action. Celles-ci s’expriment notamment dans l’espace et peuvent insuffler des dynamiques d’aménagement et de développement territorial.

Dans la situation hongkongaise, la position centrale du gouvernement, héritée du système colonial, est à la base de la constitution de ce régime urbain (Augustin-Jean, 2007 ; Ng, 2008 ; Douay, 2010 et 2015). Il est propriétaire des sols et dispose de moyens d’action stratégiques quant à la régulation de l’économie et de la société, avec notamment la maîtrise des dynamiques foncières. Par ailleurs la communauté d’affaires, symbolisée par les tycoons, c’est-à-dire des magnats des affaires à la tête d’empires familiaux qui dominent les principaux secteurs économiques et notamment l’immobilier (voir tableau 1), contrôle d’importantes ressources, notamment des capitaux fonciers (en détenant des baux emphytéotiques) et financiers, qui constituent l’autre facette de cette coalition. Déjà lors de la période coloniale, l’administration britannique entretenait d’excellentes relations avec les élites chinoises qui participaient à la gestion des affaires locales et des services publics de base par l’intermédiaire de différentes organisations de la société civile (Douay, 2015). Cette proximité entre élites politique et économique est toujours d’actualité et les milieux d’affaires sont toujours au premier plan pour la définition de l’intérêt public et la gestion des services publics.

L’originalité du cas hongkongais réside dans le système des « functional constituencies » (circonscriptions socio-professionnelles) qui permet à 28 différents secteurs socio-professionnels de désigner la moitié des membres du conseil législatif (LegCo, le parlement) depuis les années 1990 lorsque l’administration britannique entame un processus de démocratisation. Dans les faits, seulement 16 160 organisations (que l’on peut assimiler à des syndicats de salariés ou de patrons) et 240 735 individus environ peuvent participer à la désignation de cette moitié du corps législatif³ . Par conséquent, ce système élitiste permet d’institutionnaliser l’accès au pouvoir des grands groupes économiques qui profitent de la délimitation des différentes circonscriptions socio-professionnelles qui privilégient leurs secteurs d’activités pour contrôler de nombreux votes et influencer directement des élus. Ainsi les 13 plus petites circonscriptions élisent la moitié (15) des sièges avec un électorat total en 2012 de seulement 6 870 personnes ; bien souvent, il n’y a pas d’élection car il n’y qu’un seul candidat. En nombre d’électeurs, la plus petite circonscription est la finance où 128 banques participent à l’élection, suivie du secteur des assurances avec 135 assureurs enregistrés. Les cinq plus grandes circonscriptions, avec en tête l’éducation puis les services médicaux, représentaient à elles deux 180 668 électeurs, soit 75 % de l’ensemble du corps électoral, et chacun de ces secteurs a élu un pan-démocrate. Finalement, la situation hongkongaise est assez différente des coalitions de croissance américaines : « alors que dans d’autres pays, les lobbies des entreprises essaient d’acheter le soutien des politiciens, généralement au moyen de larges contributions, à Hong Kong, la situation est inversée. Le gouvernement s’est mis dans la situation particulière de devoir rester dans les bonnes grâces des lobbies d’affaires, au risque de perdre un soutien politique de grande valeur. » (traduit de van der Kamp & Lai, 2006 : 290).

Quatre grandes familles dominent les élites économiques hongkongaises : Li Ka-shing, Kwok, Lee Shau-kee et Cheng Yu-tung. Elles détiennent des groupes d’investissement et contrôlent ainsi une grande partie de l’activité économique. Ces tycoons profitent de positions quasi oligopolistiques dans la plupart des secteurs touchant la vie quotidienne, notamment la fourniture de services publics (transports publics, gaz, électricité), la grande distribution, la télécommunication et le logement (voir tableau 1). Ainsi pour la période allant de 1991 à 1994, 55 % des logements neufs ont été fournis par ces quatre groupes (Consumer Council of Hong Kong, 1996) et en 2012 la proportion a même atteint 74 % de la production totale⁴ .

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Dans cette situation d’oligopole, les Hongkongais qui ne disposent pas d’un logement social doivent dépenser une proportion très importante de leurs revenus pour se loger. Les prix du marché se placent dans les sommets des différents classements des plus grandes métropoles asiatiques comme occidentales. Par comparaison avec Paris, alors que les revenus moyens après impôts des deux villes sont assez proches, les prix à la location et à l’achat sont toujours bien plus importants à Hong Kong (Tableau 2).

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La dépendance du gouvernement aux acteurs et revenus de l’immobilier

Cette coalition de croissance défend un modèle de développement qui s’appuie sur la rareté du foncier et un niveau élevé des prix de l’immobilier. Cette situation profite aux deux parties de la coalition qui contrôlent le marché (Smart et Lee, 2003 ; Hui, 2008).

Du côté du gouvernement, celui-ci dispose de la propriété de l’ensemble des terrains et peut les louer par l’intermédiaire de baux d’une durée de 99 ans. Ainsi, depuis trente ans, ses revenus proviennent à hauteur de 10 % à 20 % de la mise en location de terrains grâce à la signature d’un bail emphytéotique et évoluent en fonction des cycles économiques et immobiliers. Dans les années 1990, dans une période de forte spéculation, ce pourcentage atteint même 36 %⁶ . Depuis avril 1985, près de 600 hectares ont été mis sur le marché, générant ainsi près de 400 milliards de HK$⁷ . Le niveau des prix est aussi une conséquence de la déclaration commune sino-britannique de 1984 qui organise la rétrocession de Hong Kong à l’horizon 1997⁸  en limitant l’offre foncière nouvelle à 50 hectares par an (hormis les terrains pour le Hong Kong Housing Authority destinés à la construction de logements sociaux). En imposant cette limite, l’objectif du gouvernement chinois était de préserver les futures recettes budgétaires à l’issue de la rétrocession en empêchant les autorités coloniales de mettre en location une trop grande quantité de terrains.

Du côté des grands groupes privés, la rareté du foncier suscite la compétition afin d’obtenir les meilleurs emplacements alors que la demande est fortement spéculative jusqu’au déclenchement de la crise financière asiatique en 1997. Toutefois dès les années 1970, avec l’annonce du développement de villes nouvelles, les plus grands groupes immobiliers se constituent d’importantes réserves foncières afin de pouvoir anticiper et de maximiser les fluctuations du marché ou les restrictions imposées par le gouvernement. Ainsi, les plus grands promoteurs comme Sun Hung Kei (SHK) et Henderson avaient une réserve foncière estimée en 2009 à plus de 528 hectares (Poon, 2005, p.25).

Cependant l’équilibre de cette coalition peut aussi être remis en cause. En 2003, l’épidémie de pneumonie atypique, également appelé SRAS, plonge l’activité économique dans une sévère crise. Le secteur immobilier n’est pas épargné, les prix à la vente comme à la location s’effondrent et un nombre important de nouveaux terrains proposés par le gouvernement ne trouve pas preneur lors des ventes aux enchères organisées pour fixer le prix des baux emphytéotiques. Cet épisode reflète bien la dépendance financière du gouvernement vis-à-vis de grands groupes immobiliers. En effet, les tycoons sont les seuls à pouvoir répondre à ces offres car les mises aux enchères ne concernent jamais des petites surfaces. Par conséquent, chaque ralentissement économique peut mettre en péril l’équilibre budgétaire du gouvernement, dont souvent près du quart des ressources provient de la signature de ces nouveaux baux. De leur côté, les grands groupes constituent des réserves foncières et accumulent des capitaux afin de pouvoir endurer les périodes de ralentissement économique.

Dans cette première partie, nous avons vu que les grands groupes immobiliers dominent les mécanismes de production immobilière en gardant toujours une longueur d’avance sur les stratégies gouvernementales et en s’assurant une capacité à influencer les contours des politiques publiques par le contrôle d’une partie des représentants élus et surtout d’une grande partie des recettes budgétaires. Cependant, la crise immobilière du début des années 2000 vient remettre en cause cet équilibre en diminuant les ressources respectives des deux acteurs de la coalition. Alors que les acteurs économiques dominent la sphère publique, les politiques publiques du logement en faveur des plus modestes et de la classe moyenne font donc l’objet d’une remise en cause.

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L’évolution du dispositif HOS

La mise en place du programme HOS

Après la Seconde Guerre mondiale, Hong Kong connaît une croissance démographique rapide qui alimente une crise du logement. Pour y répondre et pour s’assurer du soutien des Hongkongais alors que la Chine continentale pouvait offrir un modèle alternatif aux yeux de certains, le gouvernement colonial se lance dans la construction de nombreux logements sociaux (Yeung & Wong, 2003) avec la création de villes satellites puis de neuf villes nouvelles (Bristow 1984 et 1989). En 1973, la production de logements prend plus d’envergure encore avec la création d’une agence gouvernementale, la Hong Kong Housing Authority (HKHA), qui assure depuis cette date l’essentiel de la mise en œuvre des programmes de logements sociaux. La HKHA optimise l’utilisation du foncier, rationalise la construction en adoptant la technique du préfabriqué et réduit ainsi les délais de construction.

Ensuite, dans le contexte de croissance économique des années 1970, les revenus et l’épargne progressent mais les prix de l’immobilier permettent difficilement à la classe moyenne d’accéder à la propriété. En 1976, le gouvernement forme un groupe de travail qui propose un programme de construction de nouveaux logements afin de permettre aux familles disposant de revenus intermédiaires d’accéder à la propriété. Grâce au Home Ownership Scheme (HOS) des logements neufs sont vendus, sous certaines conditions de revenus, avec une décote de prix de 30 à 40 % par rapport au marché. Ce dispositif s’inscrit ainsi dans une logique de promotion d’une mobilité résidentielle ascendante par la sortie du parc social locatif et par l’accélération de la rotation au sein de ce parc. Il permet de répondre aux aspirations de la classe moyenne et donc de limiter les risques de revendications sociales dans un contexte colonial, tout en préservant les perspectives de profits liés à un marché privé pour les plus favorisés.

Depuis sa mise en place en 1978, le programme HOS a fourni un total de 196 résidences, comprenant chacune de 300 à 6 000 logements, soit environ 467 800 logements. Cela représente aujourd’hui 16 % du parc de logements et plus d’un million de personnes. Le HOS constitue donc le principal dispositif d’aide à l’accession sociale. D’autres programmes similaires, mais moins importants, sont développés dans les années 1990 et prennent fin, comme le HOS, en 2002. À partir de 1998, le Tenant Purchase Scheme (TPS) permet à 90 000 locataires du parc social d’acheter leurs logements avec une décote pouvant atteindre 80 % du prix sur le marché libre. De plus, dès 1995, le Sandwich Class Housing Scheme (SCHS) permet à 12 000 ménages de la classe moyenne d’acheter leur logement.

Les premiers logements HOS ont été livrés en 1980 : Yuet Lai Court à Kwai Chung, Shun Chi Court à Kwun Tong, Shan Tsui Court à Chai Wan, Chun Man Court à Ho Man Tin, Sui Wo Court à Sha Tin et Yue Fai Court à Aberdeen (voir illustration 3).

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À l’époque, un logement coûtait entre 8 000 et 12 000 €⁹  et avait la même conception qu’un logement du parc locatif social, parfois il pouvait même en être issu. La répartition des différents projets révèle une concentration en périphérie, notamment dans les différentes villes nouvelles des nouveaux territoires¹⁰ . Du point de vue spatial, cette politique d’accession sociale à la propriété s’inscrit dans la tradition coloniale en ignorant les objectifs de mixité sociale à l’échelle des différents territoires et quartiers hongkongais (tels que l’on peut les envisager actuellement en Europe et notamment en France). L’absence de réflexion quant à la territorialisation du programme HOS vient rappeler les fortes logiques de polarisation sociale dans l’espace de l’ancienne colonie britannique. Celle-ci a un coefficient de Gini de 53 (la France a un coefficient de 33) ce qui place Hong Kong parmi les territoires les plus inégalitaires de la planète. Cela laisse aussi penser que la mise en œuvre du programme HOS a été réalisée pour ne pas gêner les perspectives de profit des grands groupes privés en préservant les valeurs immobilières des logements situés au centre de l’agglomération et qui auraient pu être dévalorisés par la proximité d’ensembles d’habitat social.

Pour ce qui est des réalisations plus récentes, nous pouvons évoquer l’exemple du district de Yuen Long qui est encore plus excentré. Il accueille principalement des classes populaires avec de nombreux immigrés en provenance de Chine continentale. La ville nouvelle de Tin Shui Wai (voir illustration 4, et montage photo) concentre des logements sociaux (locatif et accession). Elle est connue pour ses problèmes sociaux tels que l’usage de la drogue, le chômage des jeunes ainsi qu’un taux de suicide élevé. La concentration de ces grands ensembles est assez similaire aux quartiers d’habitat social des banlieues françaises, à la fois dans la forme urbaine et dans les logiques sociales que l’on y observe.

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La fin du programme HOS dans un contexte de crise financière puis immobilière

Après la rétrocession de Hong Kong à la Chine en juillet 1997, Tung Chee-Hwa devient chef de l’exécutif. Il annonce son intention de développer une politique plus sociale avec la construction de 85 000 logements par an pour faire passer le taux de propriétaires à 70 % à un horizon de dix ans¹² . Toutefois, la crise financière asiatique se déclenche aussi en 1997 et les prix immobiliers connaissent une baisse fulgurante de plus de 50 % entre 1997 et 1998¹³ . En 2002, cinq ans après la crise asiatique, le marché immobilier est toujours dans une phase de repli (voir illustration 6). Les acteurs de l’immobilier sont encore dans une période de crainte liée à la transition post-coloniale. Ils veulent relancer l’immobilier et soulignent la responsabilité de l’augmentation de l’offre dans la crise. Tung qui avait été désigné pour sa proximité avec Pékin est aussi critiqué parce qu’il n’est pas hongkongais d’origine et n’a jamais entretenu de liens de proximité avec les élites économiques de l’ancienne colonie. Grâce aux arguments des professionnels du secteur, une croyance populaire s’installe selon laquelle un marché libéré de la contrainte du HOS serait en meilleure forme (Bessard, 1998). Il convient toutefois de souligner que dans les faits les interventions publiques concernent aussi le contrôle du foncier ou la construction de logements sociaux destinés à la location. En cela, on peut considérer la mise en accusation du HOS comme une simplification de la réalité.

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Alors que le marché poursuit sa descente, le gouvernement supprime le programme HOS avec l’ambition de stabiliser le marché immobilier. En libéralisant le marché immobilier, le gouvernement se place dans la tradition libérale hongkongaise et répond aux demandes des grands groupes. La part du budget public (voir illustration 7) consacrée au logement passe de 11,7 % en 2001-2002 (31,51 milliards de HK$) à 5,15 % en 2011-2012 (19,98 milliards de HK$)¹⁵ .

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Le départ de Tung Chee-Hwa semble inévitable dès 2003, alors que des manifestations qui s’opposent à la modification de la Basic Law (texte constitutionnel) rassemblent plus de 500 000 personnes, et se concrétise en 2005 lorsqu’il abandonne son poste. Il est alors remplacé par Donald Tsang. Même si ce dernier est loyal au gouvernement de Pékin, il a fait tout sa carrière dans l’administration coloniale et entretient de meilleures relations avec les grands groupes privés locaux. Par conséquent, les grandes ambitions sociales de Tung Chee-Hwa sont abandonnées. C’est un retour à la situation qui prévalait sous l’administration coloniale. Le secteur privé peut étendre ses activités en pourvoyant au logement d’une portion de plus en plus importantes de Hongkongais. Par conséquent même si le stock de logements sociaux reste constant, la part des logements sociaux dans l’ensemble du parc diminue (voir tableau 8) et les conditions de vie deviennent de plus en plus difficiles pour une part croissante de la population.

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Au-delà des controverses, la réalité des faits est complexe. L’expérience de baisse des prix vécue lors de la rétrocession n’a pas été uniquement le fruit d’une offre pléthorique de logements HOS mais a surtout résulté de l’impact de la crise financière asiatique. Les grands groupes privés et plus généralement la coalition de croissance ont créé un mythe en entretenant ces discours dans les médias et dans les sphères techniques de l’urbanisme et de l’immobilier, avec l’objectif de limiter la construction des logements HOS. Il s’agissait donc de tenter d’étendre leurs positions dominantes en mettant la chute des prix sur le dos de la politique sociale :

« Ce que les gens ont tendance à oublier, c’est que la création du secteur de l’accession sociale à la propriété avec des contrôles stricts sur la revente au cours des cinq premières années ne devrait pas affecter le marché du secteur privé car le niveau de prix est complètement différent. (…). Le HOS n’a jamais été un obstacle à la prospérité du marché du logement privé dans les années 80 et 90» (traduit de Li, 2004 : 240).

En 2002, quand le gouvernement suspend le programme HOS, il reste des milliers de logements HOS invendus et donc inoccupés. Le gouvernement en transforme certains en logements sociaux locatifs et surtout les met en vente sur le marché en plusieurs phases jusqu’en 2010 avec une dernière vente qui concerne 4 000 logements. Le différentiel de prix entre le marché libre et le programme HOS reste important. Les acteurs de l’immobilier n’observent donc pas de concurrence directe entre ces deux catégories de logement. Et en l’absence de programme HOS, il serait peu probable que les potentiels bénéficiaires se retournent vers le marché libre¹⁶ . L’analyse présentée par Alice Poon constate aussi la séparation de ces deux marchés, mais insiste sur l’intérêt qui existe pour les grands groupes immobiliers à se débarrasser du programme HOS : « La désagrégation programmée du programme HOS par le gouvernement débarrassera définitivement le marché privé de la saine compétition avec l’offre publique sociale » (traduit de Poon, 2005 : 67-68). Toutefois, la demande sociale persistante et surtout la désignation d’un nouveau chef de l’exécutif vont rouvrir le débat.

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Le retour de l’accession sociale à la propriété sur l’agenda politique

En 2012, Hong Kong a élu Leung Chun-Ying comme chef de l’exécutif. Celui-ci a fait fortune dans le conseil immobilier, notamment en Chine, et est devenu un membre connu de l’establishment. Alors que Donald Tsang était proche des grands groupes privés, nous pouvons considérer que Leung Chun-Ying est un des membres de la communauté des affaires même s’il n’était pas le candidat ayant le soutien direct des grands tycoons. En effet, lors de sa campagne électorale, son programme était fortement imprégné des préoccupations sociales afin de répondre aux attentes de la classe moyenne et des plus défavorisés. Dans le journal populaire Ming Pao News, il prend ainsi position en faveur de la reprise du programme HOS. À ceux qui expliquent que le gouvernement ne devrait pas aider les ménages les moins favorisés à se loger et donc à s’enrichir avec de l’argent public, il rétorque que le gouvernement hongkongais a pourvu des terrains peu onéreux aux entreprises qui fournissaient des services publics et que celles-ci sont ensuite devenues de grands groupes aux capitaux financiers et fonciers importants. En s’appuyant sur cette critique du soutien du gouvernement envers les élites économiques, il propose de soutenir les classes populaires en développant une action plus volontariste en faveur du logement.

L’arrivée au pouvoir de Leung Chun-Ying s’inscrit toutefois dans la continuité de son prédécesseur et ne remet donc pas en cause la loyauté au régime de Pékin. Ainsi les revendications citoyennes de la « révolution des parapluies » de 2014 n’ont-elles pas été satisfaites. Leung fait maintenant face à une impopularité importante. Sa recherche d’un plus grand soutien populaire, avec la perspective des futures élections, le pousse à acheter la paix sociale en répondant aux revendications matérielles (sur le logement ou le droit du travail notamment), étant dans l’incapacité à répondre aux revendications sur la citoyenneté en modifiant et en étendant les modalités du suffrage universel. Avec cet objectif, les rapports de force au sein de la coalition évoluent. Il n’est pas question de remettre en cause la domination des grands groupes privés mais plutôt de renforcer les politiques publiques en faveur du logement des plus fragiles pour répondre à la demande sociale.

Depuis 2012, la politique du logement est redevenue l’un des axes forts de la politique du gouvernement avec l’intensification du programme de logements locatifs sociaux et le retour de l’accession sociale à la propriété sur l’agenda politique. Cette évolution fait écho au mode de gouvernement de l’administration coloniale qui avait tendance à renforcer les politiques sociales lors des périodes de remise en cause de la légitimé de son administration, par exemple à la suite de la « Révolution culturelle » qui a eu lieu en Chine continentale pendant les années 1960 et qui a donné lieu à des affrontements à Hong Kong (Douay, 2015). Plus concrètement, pour la période allant des années 2012-2013 à 2016-2017, un nouveau programme de construction prévoit 79 000 nouveaux logements à vocation locative et au moins 100 000 appartements supplémentaires pour le plan 2017-2018 à 2021-2022. Ces objectifs ambitieux s’appuient d’une part sur une mise à disposition gratuite et planifiée dans le temps du foncier par le gouvernement et d’autre part sur une réduction des délais de construction grâce à une simplification des décisions administratives et une intensification des techniques de préfabrication des logements.

Le nouveau programme HOS prévoit la vente de quelque 17 000 nouveaux appartements durant quatre années à compter de 2016-2017. Ensuite, il est prévu de construire en moyenne 5 000 appartements par an. Dans la continuité du précédent dispositif HOS, le prix des appartements est fixé en appliquant une décote sur les prix du marché, décote liée à la capacité contributive des foyers dont les revenus doivent correspondre aux critères d’éligibilité du parc locatif social. Enfin, la revente de ces appartements subventionnés n’est possible qu’à certaines conditions très strictes. Le retour de cette politique d’accession sociale à la propriété est donc balisé pour ne pas gêner les intérêts des grands groupes.

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Conclusion : Le retour du HOS, inflexion ou retournement de la coalition ?

À Hong Kong, comme ailleurs, les politiques urbaines sont le fruit de rapports de force entre différents groupes d’acteurs aux valeurs et intérêts (économiques, sociaux et politiques) qui peuvent être contradictoires. Ainsi, dans un contexte où le système politique est dominé par les intérêts économiques d’une poignée de familles à la tête de grands groupes privés, l’expression des intérêts des plus fragiles est difficilement audible.

La définition des politiques du logement vise d’une part à répondre aux demandes sociales pour maintenir la stabilité du régime et d’autre part à développer le capitalisme local. Cette contradiction structurelle permet de lire l’évolution des rapports de force à la base de la production de logements. Ainsi, même si la responsabilité réelle du programme HOS dans la crise de la fin des années 1990 semble minime, voire nulle, la représentation que la coalition s’en faisait l’a rendu responsable. L’entente entre le gouvernement et les grands groupes a conduit à la suspension de cette politique pendant plus d’une décennie.

Dans un contexte post révolution des parapluies où la crise du logement persiste, Leung Chun-Ying tente de renforcer son soutien populaire. Celui-ci est au plus bas, ce qui pourrait l’amener à perdre le soutien de Pékin. Par ailleurs, il peut aussi anticiper d’éventuelles évolutions du système politique qui l’amèneraient à devoir rendre des comptes devant l’ensemble des Hongkongais en vue de sa réélection en 2017. Les conditions d’une modification des rapports de force au sein de la coalition au détriment des grands groupes semblent donc réunies. L’avenir dira si les nouvelles politiques publiques du logement s’apparentent à un retour à la situation des années 1980 et 1990 avec une place plus importante accordée au logement des moins favorisés sans remettre en cause les intérêts des tycoons ou si elles constituent la première étape d’une modification des contours et des rapports de force au sein de la coalition de croissance. Cependant en l’absence d’une démocratisation complète du système politique, avec la désignation au suffrage universel direct du chef de l’exécutif et de l’ensemble du conseil législatif, cette évolution est peu probable. En d’autres termes, seul un changement des contours de la coalition de croissance qui serait élargie afin de représenter les intérêts des plus fragiles permettrait de répondre durablement et efficacement aux enjeux de l’habitat populaire.

NICOLAS DOUAY

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Nicolas Douay est maître de conférences en aménagement–urbanisme à l’université Paris‑Diderot et chercheur au laboratoire Géographie-cités (équipe CRIA). Après un doctorat en cotutelle entre l’université de Montréal et Aix-Marseille Université, il a séjourné au Centre d’études français sur la Chine contemporaine (CEFC, Hong Kong) grâce à une bourse de post-doctorat Lavoisier en 2008 et 2009 puis à partir de 2015 dans le cadre d’une délégation CNRS. Ses recherches font une large place aux approches comparatives entre l’Asie (Chine et Hong Kong), l’Europe (France) et l’Amérique du Nord (Canada) et se focalisent sur le processus de métropolisation, en particulier sous l’angle des politiques urbaines, des processus de planification territoriale et des usages du numérique.

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Couverture : Une opération de logements en accession dans la nouvelle ville de Tin Shui Wai (Douay, 2014)

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Bibliographie

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1. Legco, Information Note : Land Supply in Hong Kong URL : http://www.legco.gov.hk/yr05-06/english/sec/library/0506in20e.pdf [↩]
2. L’approche des régimes urbains considère le pouvoir comme étant une production sociale plutôt qu’un processus de contrôle social. À travers l’exemple d’Atlanta, Clarence Stone a mis en évidence la formation d’une coalition biraciale précoce entre le milieu restreint des intérêts économiques de la ville-centre et les représentants de la communauté noire. Cette coalition a permis notamment de maintenir des relations ethniques empreintes de tolérance et de développer une politique urbaine très efficace et innovante pour le développement économique de cette métropole. [↩]
3. Public Consultation on the Methods for Selecting the Chief Executive and for Forming the Legislative Council in 2012, Government of Hong Kong, 18 November 2009. [↩]
4. Two developers tower over market. South China Morning Post, 30 mars 2012. URL : http://www.scmp.com/article/721930/two-developers-tower-over-market [↩]
5. Informations rassemblées par l’auteur à partir des sites web des grands groupes, des archives du South China Morning Post et du classement des plus grandes fortunes hongkongaises établi par Forbes en 2012, URL : http://www.forbes.com/lists/2012/82/honkong-billionaires-12_rank.html [↩]
6. Tai Kung Pao, 17 février 2006. [↩]
7. Lands Department, Septembre 2012, URL : http://www.landsd.gov.hk/tc/doc/fact_c_text.pdf [↩]
8. Gouvernement du Royaume-Uni et Gouvernement de la République Populaire de Chine, Annexe III, Sino-British Joint Declaration, 1984, URL : www.cmab.gov.hk/en/issues/jd2.htm [↩]
9. HKHA, Details of HOS flats in previous sales, URL http://www.housingauthority.gov.hk/en/home-ownership/surplus-hos-flats/list-of-hos-courts/index.html [↩]
10. HKHA, Home Ownership Scheme sale history, URL www.housingauthority.gov.hk [↩]
11. Ensemble de 15 tours (6080 logements) réalisés en 1999, 2002 et 2009 dans le cadre du programme HOS. [↩]
12. HKSAR, 1997 Policy Address, URL : www.policyaddress.gov.hk [↩]
13. CENTADATA, Centa-City Index, URL : hk.centadata.com/cci/cci_e.htm [↩]
14. The Economist, « Mid-levels they ain’t » http://www.economist.com/node/21553462, 28 avril 2012 [↩]
15. Housing in Figures 2015, HKHA URL : http://www.housingauthority.gov.hk/en/common/pdf/about-us/publications-and-statistics/HIF.pdf [↩]
16. Patrick Chow, responsable du département de recherche immobilière de Ricacorp Properties Limited, l’une des plus grandes agences immobilières hongkongaise dans Wen Wei Po, 22 mai 2010, URL : wenweipo.com [↩]