#2 / Le renforcement du modèle de développement urbain de Dubaï après la crise

Clémence MONTAGNE

 

A la recherche des signes de la crise dans la ville de Dubaï

Le paysage urbain de Dubaï est souvent représenté comme une ville très dense structurée autour d’une autoroute principale, la Sheikh Zayed Road, autour de laquelle sont disposés des immeubles de grande hauteur comptant jusqu’à 40 voire 60 étages. Il est présenté ainsi dans la communication officielle dont l’ouvrage de P. Ziaian est un exemple.

Vue sur Dubaï Internet City et Dubaï Marina (Ziaian, 2012)

Vue sur Dubaï Internet City et Dubaï Marina (Ziaian, 2012)

 Dans la réalité, en 2013, plus de 90% de l’Emirat est encore largement désertique, seuls 100 km² ont été urbanisés, et cela surtout le long du littoral. Le développement urbain conduit par les acteurs de la promotion immobilière a commencé à conquérir des parcelles situées à l’intérieur du territoire de l’Emirat.

Le développement immobilier dans le sud de l'Emirat de Dubaï (Ziaian, 2012)

Le développement immobilier dans le sud de l’Emirat de Dubaï (Ziaian, 2012)

Au premier plan se distingue précisément Arabian Ranches, le lotissement de villas de haut standing géré par Emaar, une des entreprises nationales chargées du développement urbain de l’Emirat de Dubaï, et en fond la ville dense organisée autour de Sheikh Zayed Road. Sur cette prise de vue d’avion réalisée par P. Ziaian, d’immenses parcelles de terrain urbanisables s’étendent entre l’autoroute Mohammed bin Zayed, (E 311, ancienne Emirates Road) et l’autoroute Sheikh Zayed (E11). Or, quand on roule sur les deux autoroutes majeures qui structurent le sud de l’Emirat de Dubaï, E 311 et E 611, on découvre de nombreux projets immobiliers inachevés. Ces immeubles dont la construction semble être stoppée donnent une allure de ville désertée par ses habitants. C’est une des conséquences, visibles dans le tissu urbain de Dubaï, de la crise financière qui a sévèrement touché le secteur de l’immobilier et de la construction sur lequel reposait l’essentiel du développement économique de 2003 à 2008.

Carte 1 : Structure urbaine de la ville de Dubai en 2012 (Keilo, Montagne, 2013)

Carte 1 : Structure urbaine de la ville de Dubai en 2012 (Keilo, Montagne, 2013)


Cette crise s’est traduite par un effondrement de la bulle immobilière, un des moteurs essentiels de croissance de l’Emirat, lequel a entrainé un arrêt des constructions et donc des licenciements massifs dans le secteur du bâtiment, dans la construction comme en amont dans la conception (bureaux d’études et d’ingénierie, cabinets d’architectes) et en aval dans la commercialisation (marketing, banques, promoteurs immobiliers). Pour l’entreprise nationale Nakheel, chargée du développement urbain, les licenciements ont été massifs (répétition avec la phrase précédente), certains évoquant le chiffre de 50 % du personnel licencié et renvoyé dans leurs pays d’origine. Les nombreux articles de journalistes qui parlent des voitures abandonnées à l’aéroport sont un reflet symbolique des conséquences sociales et économiques de la crise de la finance immobilière (The Independent).

Malgré cela, un ouvrage de photographies aériennes comme celui de P. Ziaian témoigne de la volonté gouvernementale de présenter un bilan très positif du développement urbain, en effaçant les traces de la crise financière et de ses conséquences dans l’économie et l’urbanisme de la ville et de l’Emirat. Cette politique d’image de la ville, grandiose, hypermoderne, ce « phare de la région du Golfe » (Elsheshtawy, 2011) se retrouve dans les discours des responsables de l’aménagement chez les promoteurs immobiliers, chez les responsables de la conception des politiques urbaines et chez les urbanistes aménageurs, et le modèle de développement urbain a été marginalement modifié depuis la crise. C’est pourquoi nous proposons à l’appui des discours recueillis que l’hypothèse de l’appel à contribution d’Urbanités d’une transformation de modèle urbain, suite à une crise économique majeure, ne semble pas validée aux Emirats Arabes Unis. Notre enquête fondée sur de nombreux entretiens avec les acteurs de ce développement urbain a ainsi permis de constater, dans le discours de ceux-ci, une défense de ce modèle de développement, défense pourtant fondée sur des arguments partiellement contradictoires en regard de la position de ceux-ci dans le développement urbain de Dubaï. Si la façon de faire la ville à Dubaï n’a que peu évolué – en dehors de réformes marginales dans les domaines légaux et financiers -, il faut aussi y voir la conséquence de la rationalisation produite par les acteurs.

C’est pourquoi des géographes connaisseurs des villes de la Péninsule Arabique comme R. Stadnicki, accompagné pour un projet de recherche sur les urbanités en marges des villes par le photographe M. Benchetrit, insistent sur la nécessité d’études approfondies de « la complexité des dynamiques sociales des espaces urbains » (2012). Nous proposons ici de nous attacher aux discours des acteurs de l’aménagement et de l’urbanisme pour déterminer leurs points de vue sur les conditions et les modalités de la sortie « durable » de la crise. Nous avons enquêté auprès de cinq architectes, d’économistes des transports, de dix ingénieurs de transport, de six urbanistes ayant travaillé comme consultants dans les institutions gouvernementales (RTA, DM), comme cadres dans les entreprises internationales (ARUP, McDonald), ou comme cadre dans les entreprises nationales (Emaar, Nakheel, Meerath, DMCC). Certains acteurs ont pu être interrogés à deux reprises au cours des missions de septembre 2011, d’avril 2012 et durant les six mois de terrain au premier semestre 2013. Nous avons ainsi constitué un corpus conséquent d’entretiens effectués avec un questionnaire semi-ouvert et nourris de nombreuses discussions informelles avec d’autres informateurs, résidant à Dubaï, ayant travaillé ou non dans d’autres pays du Golfe mais ayant tous vécu les années charnières de 2008 à 2010 à Dubaï. Les entretiens ont porté sur le développement urbain entre 2002 et 2007, la crise et les conséquences de celle-ci sur la ville. A partir de leurs réponses, parfois volontairement peu précises ou plutôt se rattachant exclusivement à leurs responsabilités directes, nous avons établi une première typologie des motifs de justification du succès du modèle de Dubaï, des motifs de la résistance à la crise internationale et locale et de son futur prometteur.

Une ville, « cité globale » (Marchal, 2001) en pleine « ascension » (Molavi, 2006)

Dite « cité globale » par R. Marchal, Dubaï est la ville principale d’un petit Emirat, membre de la Fédération des Emirats Arabes Unis situés dans le Golfe Persique méridional. La superficie de l’Emirat est de 4114 km² et comptait, en 2012, plus de 2 millions d’habitants très inégalement répartis sur le territoire.

Dubaï, ville principale et capitale de l’Emirat a connu son premier essor au 19ème siècle grâce à une politique fiscale avantageuse par rapport à celle qui était pratiquée à Manama, capitale du royaume de Bahreïn et à Lengeh, sous le gouvernement du Shah d’Iran (Fucarro, 2009). L’influence dans le tissu urbain des quartiers commerçants est visible dans la morphologie urbaine du quartier de Bastakiya à Dubaï, comme l’illustre la photographie 3. Ceci est loin d’être anecdotique mais représente plutôt une tendance de Dubaï à toujours favoriser une politique économique extrêmement libérale envers les entrepreneurs, car comme le répétait l’Emir Rashid Al-Maktoum (1958-1990), « ce qui est bon pour les commerçants est bon pour Dubaï » (Molavi, 2006). Les commerçants puis les entrepreneurs, originaires d’Iran, puis du Moyen-Orient et très vite du sous-continent indien (Vohra, 2011) ont fait de Dubaï une plateforme privilégiée d’import et d’export mais aussi de placements de fonds d’investissements. Il est incontestable que le développement de ce petit Emirat privé de ressources pétrolières et gazières fait figure de modèle dans la région (Molavi, 2006, Dazi-Heni, 2006, Davidson, 2008).

Le passage de la crique sur une abra entre Deira et Bur Dubaï, photographie de Yoshio Kawashima (Kawashima, Shimbun et Makishima-Akai, 1968)

Le passage de la crique sur une abra entre Deira et Bur Dubaï, photographie de Yoshio Kawashima (Kawashima, Shimbun et Makishima-Akai, 1968)

En 2006, les mesures politiques en faveur des zones franches améliorent encore la souplesse des formalités et donnent davantage de libertés aux investisseurs et aux promoteurs immobiliers au moment de l’ascension au pouvoir du fils de Rashid, Mohammed Bin Rashid Al-Maktoum. Le modèle dubaïote de développement urbain est fondé sur une intense financiarisation et une totale liberté de choix et de décisions donné aux promoteurs immobiliers (Kanna, 2011), comme Emaar, Nakheel ou encore Dubaï Holding. L’économie de l’immobilier et la finance ont connu un très fort développement non seulement grâce aux investissements des classes d’affaires arabes à la suite des crises politiques des guerres du Golfe et de l’événement majeur du 11 septembre 2001. En 2006, l’ouverture à la propriété foncière aux étrangers a également accéléré le développement urbain de la ville (Lavergne, 2009:41).

Le gouvernement, le Dubaï Executive Council, ainsi que les institutions ministérielles ont favorisé les investissements internationaux, surtout le rapatriement des fortunes régionales dans l’immobilier. La majorité des crises politiques régionales et globales ont conduit les hommes d’affaires libanais, irakiens, pakistanais et aujourd’hui égyptiens et syriens à se replier à Dubaï, pour plus de sûreté dans l’avenir des investissements. L’apologie de ce modèle et de son succès dans « l’ascension de Dubaï » vient  de sa capacité à « inspirer » à l’échelle « régionale » (Molavi, 2006:103) jusqu’à représenter  « le New York de la région » (ibid. :104) dans les termes de Mohammad Al Abbar (cité par A. Molavi), homme d’affaires et conseiller du Dubaï Executive Council, proche des cercles du pouvoir. Cette liberté d’action des promoteurs immobiliers qui se sont vus conférer d’immenses lots à urbaniser contribue à stimuler un urbanisme « accéléré » (Katodrytis, 2009 : 38) qui échappe entièrement au contrôle de la Municipalité.

Les avantages de Dubaï sont d’être « flexible », « très active » et capable de dépasser les problèmes de « bureaucratie » (entretien, responsable de l’aménagement au ministère du transport, avril 2012, mai 2013). C’est la raison qui fait de Dubaï une ville « attractive » et favorisant « les profits » (entretien, avril 2012) grâce à sa politique de zone franche qui permet de s’absoudre du système de garant local (kafala), et à l’absence de système d’imposition. Le développement urbain entièrement privatisé de Dubaï a été largement fondé sur la spéculation immobilière et le recours systématique au crédit. Par exemple, la plus haute tour de la ville, Burj Khalifa « qui a coûté autour de 1 milliard de dollars » (Kanna, 2012) et d’autres projets beaucoup plus coûteux comme celui de la Palm Jumeirah ont fini par endetter Dubaï Holding (Nakheel, Dubaï World) à plus de 99 milliards de dollars. L’urbanisme n’était plus régulé que par la « main invisible » du marché.

 

La banqueroute de Dubaï durant la crise et le recours à la solidarité fédérale (Piquet, 2013)

La crise des crédits américains en juillet 2007 et la faillite des banques ont assené un coup d’arrêt à cette économie, décrite comme une « écologie baroque » (Kanna, 2012) en faisant exploser la bulle immobilière. Le choc sur l’économie urbaine a été particulièrement ressenti dans la mesure où près de 70% de la richesse produite dans l’Emirat reposait sur le secteur de la construction et du bâtiment et sur une spéculation intense. L’Emirat ployait sous une dette de plus de 70 milliards de dollars (Bloch, 2010). En 2009, le magazine américain Newsweek titrait même sa couverture « Adieu Dubaï ». La crise financière a certainement fait trébucher l’Emirat (Molavi, 2009) quand toutes ses entreprises nationales ont été écrasées de dettes. Plus de la moitié des projets de construction immobilière a été arrêtée, formant un paysage urbain de ville fantomatique, un « portrait de ville rêvée » dont on se réveille brutalement « à l’heure de la crise » (Lavergne, 2009).

La crise aurait dû entrainer une dissolution de ce qui faisait l’attractivité de la ville, un départ de ses habitants majoritairement expatriés, dénués de droits civiques et en principe sans attache à la ville. Ce ne sont pourtant en grande majorité que les départs des élites occidentales qui ont été abondamment commentés dans les journaux. Contrairement « à ce que les médias et les opinions publiques [auraient] voulu faire croire », Dubaï n’a pas disparu, « balayée par la crise financière » (Molavi, 2009, Moghadam, 2010). Ce furent « des adieux longs » (Bloch, 2010) qui ont finalement abouti à un « Retour vers le Futur » titrait Business Afrique Méditerranée en octobre 2013. La ville est candidate à l’accueil de l’Exposition Universelle en 2020.

La politique de l’image post–crise de Dubaï

Malgré une dette extérieure colossale et une très mauvaise publicité, Dubaï demeure maître d’une position centrale dans les échanges commerçants d’import et d’export, en direction par exemple de la République Islamique d’Iran toujours sous embargo international. C’est aussi une ville à l’économie tournée vers le tourisme et l’industrie de l’hospitalité qui accueille des touristes du Golfe (Saoudiens, Bahreïnis, Qataris, Omanais), des touristes d’Asie, notamment du sous-continent indien, à la recherche d’infrastructures de loisirs, et des touristes occidentaux, attirés par un héliotropisme certain et un cadre idéal pour le shopping.

« Le succès de Dubaï c’est nous ! », dixit les acteurs de la promotion immobilière

Une architecte-urbaniste, d’origine palestinienne, diplômée d’une grande université libanaise, responsable du suivi du chantier des tours de Jumeirah Lake Tower (JLT), décrit ainsi l’effet de la crise économique à Dubaï : « ce fut une légère baisse » tout à fait « normale » après un sommet de croissance. Elle explique que 80 % des tours de la zone franche JLT ont été construites, seules 10 tours sont inachevées et sont « à demi construites » et comme « nous ne voulons pas voir de parcelles vides » pas plus qu’avoir un « site visuellement dégradé », « nous recherchons des investisseurs pour reprendre les contrats ». Elle affirme que ce n’est qu’une question de semaines avant de finaliser les nouveaux contrats, « tout le monde veut venir à Dubaï » (entretien, avril 2013). Elle pose la supériorité de Dubaï par rapport à d’autres villes qui auraient connu cette crise en se fondant sur l’image et le bon état des infrastructures existantes, thèse qui est contestée parfois avec amertume sur le forum internet par les locataires des appartements des quartiers de Discovery Gardens, de International City ou encore par ceux de Jumeirah Beach Road (Bouchareb, 2012) dont l’enfer du quotidien dans ces tours mal conçues fait écho à I.G.H. de J.G. Ballard (1975).

Vue sur les Résidences de la route de Jumeirah (JBR) et sur les gratte-ciels de la Marina de Dubaï (Montagne, septembre 2011)

Vue sur les Résidences de la route de Jumeirah (JBR) et sur les gratte-ciels de la Marina de Dubaï (Montagne, septembre 2011)

Même si cette architecte admet que plus de la moitié des employés de l’entreprise publique responsable du développement de JLT a été renvoyée et la moitié de leurs projets de promotion immobilière a été stoppée, elle voit dans la reprise de Dubaï, la preuve que le marché est la meilleure façon de réguler le développement urbain. Toutefois, grâce au « contexte agité de la région du Moyen-Orient » (entretien, mai 2013), c’est-à-dire sans les nommer les printemps arabes, les capitaux syriens et égyptiens commencent à affluer à Dubaï et les premiers effets se font sentir dans la reprise des affaires. En effet, elle affirme «la plupart des projets gelés durant 2009 sont quasiment tous finis » (entretien, mai 2013), avançant implicitement qu’il n’y a plus de projets inaboutis dans la ville. Elle rappelle que le développement pavillonnaire à l’ouest des tours de JLT vient juste d’être livré.

Une résidence récemment livrée par le promoteur immobilier à Jumeirah Park , au second plan les immeubles de grande hauteur de Jumeirah Lake Towers (C. Montagne, mai 2013)

Une résidence récemment livrée par le promoteur immobilier à Jumeirah Park , au second plan les immeubles de grande hauteur de Jumeirah Lake Towers (C. Montagne, mai 2013)

Très souvent, à l’instar de cette architecte, les urbanistes travaillant chez les promoteurs immobiliers comme DMCC, Nakheel et Emaar ont tous défendu le principe du marché pour réguler naturellement la production de logements et de surfaces de bureaux. Ces acteurs défendent le modèle libéral du développement urbain dubaïote, modèle qui favorise, selon eux, rapidité et efficacité dans les projets urbains. La liberté des promoteurs, auxquels ces acteurs sont liés, la faiblesse de la régulation et le caractère exclusivement privé du développement seraient les conditions de succès de Dubaï.

La zone franche de Jumeirah Lake Tower (C.Montagne, 18 mai 2013)

La zone franche de Jumeirah Lake Tower (C.Montagne, 18 mai 2013)

 

« C’est à cause d’eux » dixit les acteurs aménageurs des institutions gouvernementales

Le point de vue des urbanistes travaillant à la municipalité et au ministère du transport est différent, mais soutient toujours la supériorité de Dubaï pour avoir traversé la crise économique de 2009. Les entretiens avec les ingénieurs des transports publics, avec les urbanistes et avec les économistes des transports ont fait valoir des représentations similaires, mais des arguments très largement opposés à ceux défendus par les acteurs cités précédemment. En effet, c’est souvent l’impossible contrôle du secteur privé qui revient dans l’analyse des causes de la crise à Dubaï, dans plusieurs entretiens obtenus dans les directions stratégiques du Ministère du Transport et de la Municipalité ainsi qu’à la direction technique de la Municipalité (entretiens, octobre 2011, avril 2012, mars 2013, mai 2013). D’après le directeur de la section planification et responsable du plan Dubaï 2020, la juxtaposition des grands projets n’a pas permis à Dubaï d’acquérir une cohérence territoriale. En effet, les grands projets urbains dépendent seulement de la responsabilité des entreprises nationales chargées de la promotion immobilière. Ils sont entièrement affranchis du Plan Structural 1995-2012. Ce plan est  devenu très vite inapplicable aux conditions contemporaines de l’urbanisation de Dubaï.

Par conséquent, le libre-jeu du marché, largement basé sur des prévisions de demande élaborées par des acteurs privés hors du contrôle du ministère et de la municipalité aurait causé une dérégulation et une compétition très forte. « Si tous les projets à grande échelle conçus entre 2000 et 2007 avaient été construits, Dubaï compterait aujourd’hui plus de 10 millions d’habitants », avance le responsable du plan Dubaï 2020. La plupart des projets immobiliers conçus entre 2004 et 2008 ont été annulés ou reportés.

C’est pourquoi les responsables de l’aménagement et de la planification urbaine de la municipalité ont choisi de conserver l’identité de Dubaï flexible, favorable aux investisseurs et aux entrepreneurs, en un mot libéral dans la rédaction du plan Dubaï 2020 et des règles d’urbanisme applicables à tous les projets de développement. La première règle mise en place par le nouveau plan de régulation du développement urbain est de préserver le « désert » et le territoire de pâturage de « 90 000 chameaux » (Dubai 2020). Plus qu’une réelle protection de leur pâturage, c’est surtout une façon de préserver le paysage du désert et de contenir le développement urbain à l’intérieur de limites précisées pour la première fois dans l’histoire de l’urbanisme de Dubaï, tout en offrant la possibilité d’urbaniser sur la mer. Cependant, aujourd’hui, les projets de construction en mer semblent improbables après l’échec du projet The World et l’annulation des Palm de Jebel Ali et de Deira à cause du coût faramineux des infrastructures. La capacité d’action de la municipalité de Dubaï reste plutôt faible dans la mesure où les entreprises nationales comme Emaar ou Nakheel n’ont pas d’obligation de suivre les recommandations et sont « plus rapides et plus fortes » (entretien, municipalité de Dubaï, mai 2013).

Dans la confrontation des discours entre les acteurs (privés) du développement urbain et ceux s’efforçant d’exercer un contrôle, il semble que, malgré une proximité et une coopération quotidiennes, les façons d’imaginer le futur du développement urbain et d’éviter une nouvelle crise économique et un éclatement de la bulle immobilière à Dubaï divergent drastiquement. Un mouvement de « prise de contrôle » par la Municipalité est vu comme une agression par les acteurs de la promotion immobilière (Oula, 2012).

« Si Dubaï est toujours là, c’est que son modèle est durable »

Il est sans équivoque que le territoire de Dubaï, le paysage urbain et la société urbaine ont été violemment affectés par la « crise globale » (entretien, responsable de l’aménagement, municipalité, juin 2013), financière, immobilière et économique. Pour les acteurs rencontrés qui ont des responsabilités importantes dans les ministères, ce qui est arrivé à Dubaï était indépendant de la volonté des responsables de l’aménagement et de l’urbanisme, c’était imprévisible « en 2007 et en 2008 les études des consultants ne s’attendaient pas à une crise d’une telle ampleur » (entretien avec un consultant en aménagement, septembre 2011).

D’ailleurs, nombreux sont les urbanistes qui nous ont affirmé « dire que Dubaï n’est pas durable est un peu exagéré », notamment un urbaniste, fin connaisseur des rouages de l’urbanisme dubaïote et de ceux d’Abu Dhabi et de Doha (entretien, avril 2013). En effet, puisque Dubaï a survécu à la crise c’est donc que le « syndrome de Dubaï » (entretien, consultant en urbanisme, avril 2013), placé sous une « dictature du marché de libre-échange », permis par de « forts moyens financiers et soutenu grâce à une forte armature légale » peut tout surmonter (entretien, municipalité, mai 2013). Cet acteur-clé de l’aide à la décision en planification urbaine justifie par la grande flexibilité des lois et des procédures de l’Emirat la capacité de Dubaï  à s’adapter et à traverser toutes les crises financières. Pour se prémunir, le gouvernement de Dubaï et le conseil exécutif exigent désormais que des études de faisabilité soient conduites pour déterminer les fonds propres de l’investisseur, du promoteur, et de l’entrepreneur, garantissant ainsi la santé financière durable des projets. Il insiste aussi sur le fait que le cœur de l’économie de Dubaï est sa logistique, et que la situation centrale de Dubaï sur les routes internationales du commerce garantit un futur « brillant » à Dubaï. L’activité économique et son statut de ville iconique dans la région sont encore deux puissants atouts.

La vue sur Dubaï Downtown des Dry docks de Dubaï (M. Esper, 15 mai 2013)

La vue sur Dubaï Downtown des Dry docks de Dubaï (M. Esper, 15 mai 2013)

Un autre ingénieur – urbaniste, travaillant depuis 10 ans chez Nakheel comme responsable des infrastructures de transports publics, a défendu le fait qu’une fois lancés les projets vivaient à leur propre rythme et évoluaient en fonction de la conjoncture. Par exemple, le projet de la Palm Jumeirah, projet pharaonique, extrêmement coûteux en remblaiement et en équipement n’est toujours pas entièrement construit, il reste encore un tiers du terrain à développer.

Dubaï s’affirme comme un contre-modèle

Dubaï reste un contre-exemple intéressant, capable de résister à une crise, certes grâce à l’influx de capitaux des fonds souverains de l’Emirat d’Abou Dhabi. Le modèle urbain qui a entrainé cette bulle spéculative a vu ses règles du jeu modifiées, mais intrinsèquement, le modèle de développement territorial et économique de Dubaï reste inchangé. Dubaï demeure indispensable dans la région pour les échanges commerciaux, l’accueil des touristes du Golfe et d’Asie et l’activité financière. Marginalisé durant la crise, le secteur du bâtiment pourrait vite redevenir l’un des principaux piliers de la croissance économique, si le comité de préparation de l’Exposition Universelle valide la candidature de Dubaï. En conclusion, il semble que la crise économique, financière et immobilière qui a touché frontalement Dubaï en 2009 et qui continue de l’affecter n’a pas renversé la confiance des habitants, pas plus que celle des responsables de l’aménagement à poursuivre leurs projets urbains avec les mêmes méthodes et les mêmes outils.

 

Clémence MONTAGNE

 

L’auteur, géographe-urbaniste, vit et travaille aux Emirats Arabes Unis. Doctorante à l’Université Paris-Sorbonne, au sein du laboratoire ENeC (UMR 8185), elle s’intéresse à la fabrique de la ville émirienne et au rôle des infrastructures de transports dans l’urbanisme.

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