#6 / Follow the Wire : ce que les câbles électriques nous disent de la région métropolitaine de Manille
Morgan Mouton
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Cette contribution est une invitation à une promenade urbaine dans la région métropolitaine de Manille, dont le tracé suit les compteurs, les câbles, les transformateurs qui composent le réseau de distribution électrique de la ville. Le point de départ d’une telle proposition est le constat d’une relation à double sens entre la matérialité du réseau et l’environnement social dans lequel il est ancré (Hughes, 1983). Le réseau n’est pas un simple « truc d’ingénieurs » (engineers’ stuff) mais s’inscrit dans des enjeux économiques et sociaux, des conflits ou des rapports de force (Coutard, 1999). L’infrastructure électrique est donc pour nous une manière d’approcher la ville et de saisir certains des enjeux qui la caractérisent. En premier lieu, étudier la façon dont les dispositifs techniques sont adoptés, et éventuellement détournés, permet de dresser un portrait des usagers. Les besoins auxquels ils font face et les problèmes qu’ils rencontrent avec l’infrastructure électrique informent sur les caractéristiques des groupes sociaux qui utilisent les espaces considérés. En second lieu, étudier la façon dont sont planifiées puis construites les infrastructures permet d’approcher la question du gouvernement des villes de manière concrète (Lorrain, 2011). En regardant qui est responsable du réseau, comment celui-ci est exploité ou encore comment il est financé, on parvient à saisir une réalité institutionnelle, des rapports de force, une hiérarchie dans l’agenda des acteurs impliqués dans la fabrique de la ville. La connaissance apportée par l’étude du secteur électrique est certes parcellaire et l’on ne saurait résumer la gouvernance urbaine à ces seuls éléments, mais partir des problèmes concrets de gestion du réseau électrique permet d’en éclairer bien des aspects.
Cette contribution s’arrêtera sur trois situations, qui relèvent chacune d’enjeux différents pour le réseau électrique. Dans un premier temps, ce sont les quartiers populaires dans lesquels nous nous arrêterons, afin de mettre en lumière le rapport qu’entretiennent les usagers les plus pauvres avec ce service que d’aucuns pourraient considérer comme essentiel (Tully, 2006). Dans un second temps, le « changement urbain » retiendra notre attention. Nous étudierons la situation des ménages en situation d’ascension sociale : alors que l’on entend parler de plus en plus fréquemment de l’émergence des « classes moyennes » dans cette partie de l’Asie, le secteur électrique constitue en effet un analyseur intéressant pour éclairer cette question. Enfin, nous nous arrêterons sur un objet urbain qui suscite une littérature importante en Asie : les « méga-projets » immobiliers, des « paquebots urbains » conçus comme des villes dans la ville. Au travers de ces exemples, c’est la façon dont se déploie le réseau qui nous intéressera, en ce qu’elle reflète une nouvelle façon de planifier et de construire la ville.
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Le compteur, objet sociotechnique qui cristallise les tensions dans les quartiers populaires
La première étape de cette déambulation dans la capitale philippine se fait dans le quartier de Pansol, dans la ville de Quezon City (l’une des 17 municipalités qui composent la région métropolitaine de Manille). Il s’agit d’un quartier populaire de taille modeste, qui abrite entre 700 et 800 ménages sur un peu moins de 6 hectares, historiquement situé sur des terres appartenant au distributeur d’eau et occupées illégalement, puis régularisé en 1987 grâce au rachat du foncier par la National Housing Authority. Ce quartier nous donne à voir la manière dont le réseau électrique se déploie dans des espaces marqués par une pauvreté importante et donc par l’insolvabilité de nombreux usagers.
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Un enjeu de sécurisation du foncier
Outre les bénéfices directs que peut tirer la population d’un raccordement au réseau électrique (Tully, 2006), ce service a un impact fort sur la situation foncière des usagers pauvres. La relation entre la sécurité foncière et l’accès aux services essentiels dans les villes du Sud a fait l’objet d’une littérature riche (Durand-Lasserve et Royston, 2002 ; Mitlin et Satterthwaite, 2004). Les Philippines ne dérogent pas à ce constat, et des entretiens avec le distributeur d’électricité1, la Manila Electric Company (Meralco) montrent qu’il y a, en amont de tout programme d’électrification, des discussions qui visent à établir que la communauté bénéficiaire ne sera pas expulsée dans un avenir proche. Cet accord informel est désormais officialisé : les nouveaux programmes d’électrification comportent un Memorandum of Understanding qui garantit qu’aucune action ne sera menée pour expulser les habitants pendant les cinq ans qui suivent la mise en place du programme. Accéder au réseau électrique offre donc une certaine sécurité en ce qui concerne le foncier illégalement occupé ou dont le statut est contesté. Il n’est donc pas étonnant que les premiers programmes d’électrification d’ampleur correspondent à un changement de politique vis-à-vis des occupations illégales de terres. Après des années de politique très répressive (en 1975, un décret présidentiel fait de l’occupation illégale un acte criminel), les années 1990 voient un changement de paradigme et la mise en place de programmes de régularisation et d’amélioration des conditions de logement des populations urbaines pauvres (Porio et Crisol, 2004 ; Porio, 2009).
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C’est dans ce contexte que se développe le plus grand programme d’électrification que connaît le pays, le Depressed Areas Electrification Program (DAEP). Sur le plan matériel, ce programme se distingue par la mise en place de « murs de compteurs » (Photographie 2) installés par le distributeur. Les avantages pour l’opérateur sont importants : il réduit les coûts en n’ayant pas à tirer les câbles jusqu’aux logements (cette opération se fait à la charge des bénéficiaires du programme) et il contourne le problème de la pose de l’infrastructure dans le contexte de rues étroites, non-linéaires, difficilement identifiables et réputées dangereuses pour les employés. Le corollaire de cette situation est visible sur l’image de couverture, prise à côté du mur présent sur la photographie 2 : les câbles électriques sont suspendus au-dessus des rues de manière désorganisée. Ils constituent une gêne visuelle, mais aussi et surtout un danger puisque les câbles peuvent se dénuder et sont suffisamment bas pour être en contact avec les habitants, et même les enfants.
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Les pratiques de vol d’électricité
La photographie 2 donne à voir l’un des enjeux majeurs de ce programme d’électrification : la lutte contre les branchements illégaux et les pratiques de fraude. Un autre avantage des « murs de compteurs » est en effet qu’ils rendent les opérations de contrôle plus faciles. On peut observer, sur la gauche de la photographie, qu’un employé de l’opérateur est en train de relever le compteur. Les compteurs sont en outre placés derrière des grilles, de manière à ce que les habitants ne puissent pas les atteindre pour les modifier et falsifier leur consommation réelle. Les ménages ne pouvant s’acquitter de leur facture, et dont la connexion a été coupée, peuvent par ailleurs recourir à des branchements « sauvages » (appelés des « jumpers »). Là aussi, des employés de Meralco sont mobilisés afin de déceler et de couper les branchements illégaux. Un véritable jeu du chat et de la souris se met alors en place : les habitants rebranchent le soir la connexion qui a été défaite le matin. La tentation de la fraude est grande. Le coût de l’électricité dans le pays est très élevé – le plus élevé de la région (American Chamber of Commerce of the Philippines, 2010) – et si des mécanismes de péréquation existent, ils sont inadaptés et ne profitent que marginalement aux populations pauvres2 (Mouton, 2015). Les importantes pertes « non-techniques » d’électricité, liées aux pratiques de fraude, sont ainsi considérées comme l’un des échecs majeurs du DAEP, et les programmes d’électrification mis en place par la suite ont cherché à répondre à ce problème en utilisant des dispositifs nouveaux. C’est ainsi que sont apparues des « grappes » de compteurs surélevées (Photographie 3), installées en haut de pylônes électriques, et disposant de câbles sécurisés (en orange sur la photographie) sur lesquels on ne peut se brancher.
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Les efforts de Meralco ont permis de faire baisser de manière substantielle les pertes du système : les pertes « non-techniques », qui résultent du vol d’électricité, passent de 10,39 % en 2001 à 7,43 % dix ans plus tard3.
Les manifestations d’un changement urbain au niveau du réseau électrique
Le second temps de cette promenade urbaine nous conduit dans des quartiers plus aisés, où d’autres enjeux propres au réseau électrique sont exprimés. Le postulat qui sous-tend cette seconde partie est que l’étude de l’infrastructure électrique nous permet de mieux comprendre les évolutions que connaît la capitale philippine. La région métropolitaine de Manille est en effet travaillée par des transformations que l’on se propose de qualifier de « changement urbain ». Ce changement est associé à la croissance économique forte et stable que le pays connaît depuis le début du siècle et à la constitution de groupes sociaux qui émergent de la pauvreté, que la littérature regroupe volontiers sous le terme de « classes moyennes ». Aux Philippines, on peut associer à ce phénomène l’implantation massive de firmes de Business Process Outsourcing (BPO), qui offrent des services de sous-traitance à des entreprises majoritairement américaines : centres d’appels, retranscription médicale, services de comptabilité, etc. Le changement urbain se caractérise également par le développement d’activités commerciales tournées vers ce nouveau marché que constituent les ménages sortis de la pauvreté, au premier plan desquelles les centres commerciaux. Ces derniers ont connu un succès très important – on en dénombre plus de 150 dans la région-capitale de Manille, et certains sont parmi les plus grands au monde – et apparaissent comme un objet urbain central (Dick et Rimmer, 1998 ; Connell, 1999).
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Le réseau face à des modes de vie en pleine évolution
Les « classes moyennes » constituent une catégorie sociale très discutée et mise en avant par les bailleurs internationaux, la presse économique, les organisations non-gouvernementales. La cohérence de cette catégorie sociale est discutable (pour le cas des classes moyennes africaines, lire Darbon et Toulabor, 2014), et cette contribution n’a pas vocation à entrer dans de tels débats. On observe cependant une population urbaine qui, du fait de la croissance économique que connaît le pays depuis le début du siècle, parvient à sortir de la pauvreté. Ce sont ces ménages en situation d’ascension sociale qui nous intéressent dans cette section.
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La photographie 4 a été prise dans le quartier de Barangka (Quezon City). Le quartier est attenant à l’une des grandes universités du pays et abrite de nombreux employés qui y travaillent. Initialement, l’occupation des terres était illégale : le quartier empiétait sur le campus. Le statut des habitants a été régularisé, et l’université a même financé la construction de quelques logements, qui abritent une partie de son personnel. L’habitat est parfois en bon état, comme la maison de la photographie 4, parfois dans un état plus dégradé. On est face à une population assimilable à ce que Jean-Louis Rocca (2006) a pu désigner comme une « petite prospérité » en Chine. On note la présence d’une voiture dans la cour de la maison (les autorités locales recensent par ailleurs la possession d’une voiture pour environ la moitié des ménages du quartier4.). De tels ménages disposent d’un « revenu disponible » une fois les dépenses essentielles engagées et investissent dans des équipements électro-ménagers. Leurs modes de vie dépendent donc de plus en plus de l’approvisionnement en électricité.
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L’enrichissement passe également par le développement de logements spécifiques par les promoteurs immobiliers. Les ménages associés aux « classes moyennes » constituent en effet un marché de première importance pour ce secteur. On voit notamment s’ériger de nombreuses tours d’habitation (condominiums), qui sont intéressantes du point de vue du réseau électrique. Ce nouveau type de forme urbaine a en effet des implications importantes pour la consommation électrique. De tels immeubles sont difficilement habitables sans utiliser des systèmes de climatisation : les températures élevées toute l’année et les taux d’humidité importants seraient insupportables dans de tels espaces où l’on ne peut créer des courants d’air en ouvrant les fenêtres, qui ne peuvent plus s’ouvrir à partir d’une certaine hauteur. On peut d’ailleurs observer, sur le côté de ces immeubles, les modules externes de climatisation. La climatisation apparaît comme un élément de confort, mais également comme un marqueur social important. Les travaux de Marlyne Sahakian (2011, 2014) montrent que la climatisation permet non seulement un niveau de confort plus élevé, mais également de s’habiller « à l’occidentale », en portant des vêtements plus chauds, peu adaptés au climat local.
Il a déjà été mentionné que le niveau des prix de l’électricité est très élevé dans le pays : 23,71 centimes d’euro par kWh en juillet 2015, à comparer au tarif bleu d’Electricité de France établi à 14,40 centimes par kWh pour l’année 20155. La facture d’électricité représente de fait un poste de dépenses majeur pour les habitants de la région-capitale philippine : le second après l’alimentation pour une majorité de la population6. Une telle situation est potentiellement génératrice de frustrations pour une population qui aspire à un mode de vie qui implique des pratiques plus énergivores. Elle pose la question de la paix sociale, dans un contexte d’extrême défiance vis-à-vis des acteurs du secteur électrique. Les classes moyennes sont régulièrement dépeintes comme des porteurs de revendications politiques et sociales (Birdsall, 2010). Si la causalité souvent présumée entre existence des classes moyennes et mobilisation politique doit être questionnée, l’exemple philippin va toutefois dans cette direction. On pense notamment à des manifestations organisées à l’occasion d’un jugement rendu en janvier 2014 par la Cour Suprême, qui a abouti à l’annulation provisoire d’une hausse des prix à la suite d’allégations d’entente entre Meralco et certains producteurs d’énergie sur le marché de gros de l’électricité (wholesale electricity spot market). Le terrain judiciaire est de fait investi par des associations de consommateurs, et notamment l’organisation NASECORE, qui dépose régulièrement des plaintes auprès du régulateur, tout en s’exprimant dans les médias pour appeler à plus de transparence et à plus de contrôles dans le secteur de l’électricité7.
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Les « méga-projets » urbains : vers la privatisation de la planification et des politiques énergétiques ?
L’idée d’un « changement urbain » est sans doute illustrée de la manière la plus frappante par le développement de « méga-projets », des paquebots urbains pensés par les promoteurs comme des quartiers incluant des usages mixtes (espaces résidentiels, immobilier de bureau, activités commerciales), le plus souvent autour d’un centre commercial. Bonifacio Global City (Photographie 6) en est l’exemple le plus récent dans la région-capitale philippine, et l’un des plus emblématiques.
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En premier lieu, on note que de tels projets font l’objet, contrairement à la majeure partie du reste du tissu urbain, d’une réelle planification. La photographie présentée ici est la seule dans laquelle n’apparaissent pas de câbles électriques : l’infrastructure est ici souterraine. Les réseaux techniques ont fait l’objet d’une planification en amont de la construction et les promoteurs immobiliers ont pris en charge les coûts nécessaires au creusement de travées permettant le passage des câbles électriques, des conduites d’eau, des réseaux de télécommunication. Si l’on retrace la construction du quartier, on voit apparaître une manière nouvelle de construire la ville. Fort Bonifacio est à l’origine une ancienne base militaire américaine détenu par l’État à travers la Bases Conversion and Development Authority (BCDA). Un consortium remporte l’appel d’offre pour développer ce terrain de 214 hectares, puis le revend quelques années plus tard à un autre consortium, dirigé par le groupe Ayala (un conglomérat qui comprend le plus grand promoteur immobilier du pays) (Lorrain et Mouton, 2015). C’est ce consortium qui prend dès lors l’ensemble des décisions relatives à ce projet. Alors que les gouvernements locaux sont traditionnellement les interlocuteurs du distributeur d’électricité pour planifier le déploiement du réseau, ce sont ici les développeurs qui sont en contact avec une équipe dédiée au sein de Meralco. Le rôle de la puissance publique est ici réduit à son expression la plus minimale, ce qui est en cohérence avec un phénomène plus large que Gavin Shatkin (2008, 2011) qualifie de « privatisation » de la planification urbaine.
On retrouve ainsi l’idée de « premium networked spaces » développée par Graham et Marvin (2001) : ces espaces sont mieux connectés et bénéficient de services de plus grande qualité par rapport au reste du tissu urbain. La ville apparaît ainsi comme un espace de « modernité », qui obéit aux logiques de comparaisons internationales décrites par Roy et Ong (2011) – Singapour est, à cet égard, une référence importante pour les promoteurs philippins. L’infrastructure électrique disparaît. Physiquement, les câbles sont enterrés. Mais au-delà de cette matérialité, si l’on considère que le réseau est révélé aux yeux de ses usagers lorsqu’il leur fait défaut (Subrémon, 2010), son invisibilité est également la conséquence de la fluidité et de la continuité de son activité. La fiabilité du réseau électrique est de fait un élément de première importance pour de tels quartiers d’affaires. Les entreprises de BPO qui y sont situées exercent en effet une activité qui se déroule souvent en temps réel, pour laquelle la moindre interruption est synonyme de pertes financières majeures. Se prémunir contre les coupures d’électricité est donc un enjeu majeur, et les entreprises de ce secteur d’activité sont même sous l’obligation contractuelle de disposer d’un générateur leur permettant de fonctionner pendant 48 à 72 heures en cas d’interruption du service électrique.
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Cette contribution visait à présenter quelques uns des enjeux urbains que connaît la région métropolitaine de Manille en partant de la matérialité du réseau électrique. Dans un premier temps, ce sont les quartiers populaires qui ont retenu notre attention, et le compteur électrique qui a été au centre de notre propos. Celui-ci constitue l’interface entre l’opérateur et l’usager, et la façon dont il est installé reflète les spécificités de la desserte en électricité au sein de populations qui peinent à être solvables. La seconde partie de cet article a porté sur de nouveaux types d’usagers : les acteurs du « changement urbain » que connaît la région-capitale philippine. Ces usagers, qu’il s’agisse de ménages ou d’entreprises, sont porteurs de demandes nouvelles qui impliquent une évolution de l’infrastructure électrique. Cependant, si la matérialité du réseau montre bien comment le service électrique s’adapte pour proposer une offre qui se veut comparable aux « standards internationaux » à l’aune desquels les quartiers nouvellement développés sont évalués, le caractère énergivore du changement urbain interpelle. Les tarifs d’électricité sont en effet très élevés et constituent une source de frustration importante pour une population qui aspire à épouser de nouveaux modes de vie, sans en avoir les moyens. La capacité des acteurs du secteur électrique à produire suffisamment d’électricité est également mise en doute depuis quelques mois, alors que le Secrétaire du Département de l’énergie a appelé à décréter une situation d’urgence face à l’anticipation d’une pénurie d’approvisionnement qui forcerait le distributeur à organiser des coupures programmées. Une telle situation serait particulièrement dommageable pour le secteur du BPO, qui est porteur d’une part importante de la croissance économique du pays et constitue un employeur important pour les « classes moyennes ».
MORGAN MOUTON
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Morgan Mouton est doctorant au Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés (UMR 8134 CNRS/UPEM/ENPC). Sa recherche doctorale porte sur les politiques énergétiques dans la région métropolitaine de Manille, aux Philippines. En partant des enjeux relatifs au service électrique, il étudie les phénomènes de « changement urbain » associés à l’émergence de « classes moyennes » et à l’implantation de nouvelles activités dans la ville.
morgan.mouton AT enpc DOT fr
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Couverture : lacis de câbles électriques dans le quartier de Pansol, Quezon City (Mouton, 2015)
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Bibliographie
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- Entretiens menés par l’auteur en février et mars 2013 avec des cadres du distributeur d’électricité (départements « utility economics » et « home and microbiz partners), Pasig City. [↩]
- Des subventions croisées (lifeline rates) sont en place au bénéfice des populations les plus pauvres, mais celles-ci sont basées sur la consommation uniquement. Un constat justifie ce système : les ménages les plus modestes ont une consommation électrique plus faible que la moyenne. Cependant cela ne prend pas en compte la taille des familles, substantiellement supérieure chez les plus pauvres. La qualité de l’habitat joue également en défaveur des ménages modestes, qui habitent bien souvent des logements mal conçus, dans lesquels l’aération est limitée et requiert l’utilisation constante de ventilateurs pour rendre la température supportable. [↩]
- Présentation de Meralco “How do you light up a nation ?”, Meeting with the German Club, 22/11/2011. [↩]
- Information obtenue auprès de l’association des résidents du quartier, en mai 2014. [↩]
- Tarifs récupérés respectivement sur une facture de Meralco et sur le site Internet d’Electricité de France, taux de change au 22/09/2015 (1 euro = 52.0775778 pesos). [↩]
- Donnée tirée de l’analyse de l’enquête « Family Income and Expenditure Survey » de 2012, confirmée par des enquêtes internes de Meralco restituées lors d’un entretien avec l’un des responsables de département « Marketing Intelligence » (septembre 2015, Pasig City). [↩]
- Entretien avec Pete Ilagan, Président de NASECORE, printemps 2013. Une récente tribune a été publiée dans le journal The Inquirer du 19 septembre 2015 (http://opinion.inquirer.net/88656/main-reason-epira-is-failing, consulté le 23/09/2015). [↩]